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"O sistema de capitalização individual empobreceu os idosos no Chile"

Leonardo Sakamoto

18/04/2019 13h38

Chile tem vivido protestos contra o seu sistema de aposentadorias. Foto: Rodrigo Garrido/Reuters

De Santiago, Chile – "A promessa foi de que as pessoas que contribuíam regularmente ao sistema de aposentadorias receberiam 70% de seu último salário. A realidade é que a mediana da taxa de retorno de todas as pessoas que participam [do sistema de capitalização] é de 20%, não de 70%."

O Chile tem sido usado recorrentemente pelo ministro da Economia Paulo Guedes como referência para nossa Reforma da Previdência. No país vizinho, durante a ditadura do general Augusto Pinochet (1973-1990), foi adotado o sistema de capitalização (em que cada trabalhador faz individualmente uma poupança), diferente de nosso sistema de repartição (no qual os que estão na ativa ajudam a pagar quem está aposentado).

"As pessoas que vivem somente com suas pensões passam de classe média à classe pobre quando recebem as aposentadorias uma vez que o subsídio do autofinanciamento é muito baixo. Depois de 40 anos, percebemos que o sistema de capitalização individual empobreceu os idosos no Chile."

As declarações são de Andras Uthoff, professor da Faculdade de Economia e Negócios da Universidade do Chile e doutor em Economia pela Universidade de Berkeley. Foi assessor de agências das Nações Unidas e de instituições internacionais, tendo sido membro de dois conselhos presidenciais para reformas no sistema previdenciário chileno e chefe da Divisão de Desenvolvimento Social da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe).

Andras recebeu o blog para uma entrevista no prédio do antigo Congresso Nacional chileno, que fica no centro da capital, Santiago.

Ele ressaltou que a transição de sistemas só foi possível graças à redução de direitos sociais: "o sistema chileno conseguiu bancar o custo da transição porque estávamos em uma ditadura. Ele teve que cortar gastos em educação, saúde, habitação para ajustar o custo".

Em sua opinião, o sistema brasileiro é "algo relativamente bem estruturado" e o país não deveria eliminar o componente solidário, no qual quem ganha mais ajuda quem ganha menos. "Se você olhar para o que está acontecendo na Europa, os sistemas não são de capitalização, mas de múltiplos pilares. Eles têm uma base de proteção social, depois um sistema solidário em que se contribui para um fundo e só então um sistema de capitalização individual complementar", diz Andras.

Ele defende que a capitalização não deve ser excluída, mas afirma que é um erro buscar que ela seja a única ferramenta. E lembra que o objetivo da Reforma da Previdência não deveria ser o ajuste fiscal, mas a garantia de qualidade de vida.

"A dimensão fiscal não deveria ser o objetivo de uma Reforma da Previdência, nem o desenvolvimento da arrecadação. Esses são objetivos secundários. O objetivo é prevenir a pobreza na velhice e garantir renda àqueles que não podem. Acredito que a desigualdade em países como o Chile e o Brasil e a vulnerabilidade do emprego é tão grande que se deve projetar um sistema com um nível mínimo de proteção social e praticamente deixar a poupança individual como complemento", afirma.

Devido a duras críticas sofridas no Brasil por conta da comparação com os resultados da capitalização no país sul-americano, representantes do governo Bolsonaro têm dito que, ao contrário do sistema chileno, empregadores também contribuiriam para o caixa individual do empregado (mas com o mesmo montante que ele) e que uma parte do total arrecadado seria destinado à garantia de renda aos mais pobres e de quem está, hoje, aposentado pelo sistema de repartição. Também seria garantido o complemento da renda até um salário mínimo a quem contribuísse com seu fundo pessoal, mas não conseguisse atingir esse valor.

Como essa conta vai fechar sem redução da qualidade de vida de beneficiários das classes média e até baixa com relação ao que é hoje é algo que o governo brasileiro ainda precisa explicar melhor. Críticos à proposta dizem que, na prática, o governo estará substituindo a aposentadoria da maioria da população por um BPC (Benefício de Prestação Continuado), a assistência paga aos idosos em situação de miséria, ampliado.

Veja os principais trechos da entrevista:

Como funciona o sistema de aposentadoria no Chile e como funcionava antes da ditadura do general Augusto Pinochet?

Antes, existiam múltiplas caixas e fundos de previdência que tinham cada um suas regras de conceder benefícios sobre a base de uma história contributiva. Eram sistemas que tinham um esquema de financiamento contributivo, o trabalhador e o empregador deviam carregar o sistema. Funcionava através da repartição [sistema atual brasileiro, em que os da ativa bancam os aposentados], com uma gama de benefícios definidos. Havia regras claras de que, dada uma certa idade, havia uma taxa de retorno e uma administração semi-pública. Podia ser estatal, privada.

Quando você quer implantar um modelo neoliberal, necessita que a força de trabalho possa mover-se de um lado para o outro porque não terá empregos estáveis. O pertencimento a uma caixa ou a um fundo imobilizava porque havia direitos adquiridos nessa caixa ou nesse fundo. Se eu era um empregado público e me mudava para o setor privado, eu perdia meu direito da minha previdência pública.

Então, para mudar o sistema, a primeira coisa que foi feita foi homologar um sistema de pensões único sob os mesmos benefícios e regras e a mesma taxa de contribuição e convidar para um novo sistema de capitalização individual. Nele, você não pertence mais a um conjunto de trabalhadores de um fundo de pensão, mas se torna o dono da sua cota e pode decidir onde investir, onde capitalizá-la em diferentes alternativas de empresas que se dedicam a administrar os fundos de pensões.

Você deixa de ser um trabalhador com direito em uma caixa ou fundo para ser um consumidor em um mercado obrigatório de valor. Essa foi a grande transformação feita sob o regime de Pinochet a partir de planos de previdência que operavam a partir da repartição com contribuições e benefícios para um sistema de poupança compulsória administrado por empresas com fins lucrativos e um contrato individual não-coletivo.

Qual foi o impacto dessa mudança junto às aposentadorias décadas após usa implementação?

A promessa foi que as pessoas que contribuíam regularmente ao sistema receberiam 70% de seu último salário. A realidade é que a mediana da taxa de retorno de todas as pessoas que participam é de 20%, não de 70%. A média é um pouco mais alta. Mas usamos a mediana porque há muita gente que carrega pouco. Como consequência, hoje o impacto é que a maioria das pessoas tem demonstrado que não tem condições laborais para estar contribuindo regularmente a um sistema exclusivamente de poupança e acabam excluídos de uma boa pensão. Somente uma fração muito pequena da população tem sucesso em atingir uma taxa de retorno de 50%, 60%. Contudo, a grande maioria não.

Foto: Rodrigo Fuentes/Radio Universidad de Chile

Ou seja, é um sistema que acaba beneficiando a classe média alta e a elite do funcionalismo público?

Empregados com altas entradas que, durante 40 anos, podem manter seu emprego regular – o que quase não é mais possível em quase nenhum país e, claramente, não no Chile. O grande debate é que, até 2008, metade da população idosa que atingiu a idade de aposentadoria ficou sem nada e a outra metade, conseguiu ser autofinanciada nesse mercado de poupança, mas não sabíamos o quanto. Em 2008, o primeiro governo de [Michele] Bachelet [progressista, governou o Chile entre 2006 e 2010 e 2014 a 2018] fez uma reforma que incluiu um projeto de lei solidária que diz que se você atingir a velhice sem pensão ou com uma pensão muito baixa, o Estado (não mais o sistema de capitalização) subsidiaria uma pensão.

Como um benefício de assistência social?

Assistência social mais que seguridade social, porque você tem que provar não apenas que tem uma pensão ruim, mas que pertence aos 60% das famílias mais pobres. Esse foi um acréscimo que foi feito 25 anos depois da mudança de Pinochet, no governo de Bachelet, para poder dar mais cobertura a pessoas que não teriam nada.

Seria equivalente ao brasileiro Benefício de Prestação Continuada, que fornece uma pensão de um salário mínimo para renda per capita abaixo de R$ 249,50 mensais.

Mas aqui essas pensões estão bem abaixo do salário mínimo. Elas mantém as pessoas abaixo da linha da pobreza. Hoje, são 107 mil pesos aproximadamente., o equivalente a 140 dólares.

E Santiago tem um custo de vida alto na América do Sul, muito semelhante ao de São Paulo.

Muito alto. Então, as pessoas que vivem somente com suas pensões passam de classe média à classe pobre quando recebem as aposentadorias uma vez que o subsídio do autofinanciamento é muito baixo. Depois de 40 anos, percebemos que o sistema de capitalização individual empobreceu os idosos no Chile. Empobreceu radicalmente e foi necessário ver quais são as causas disso.

Na capitalização chilena, o empregador faz aportes em prol do trabalhador?

Só paga um seguro de invalidez muito pequeno.

O ministro da economia brasileiro Paulo Guedes, defensor do sistema chileno de capitalização, sempre repete que a mudança, por outro lado, contribuiu para o aumento da renda per capita do Chile, que chega a mais de 26 mil dólares por ano. Há uma relação de causa e efeito?

Não, claramente não. Aqui há várias coisas. Depois de 1981, veio a crise da dívida por toda a América Latina, a década perdida. Todos os países se recuperaram e começaram a crescer e o Chile não foi uma exceção. O país teve uma queda por causa da dívida, mas depois cresceu muito bem.

Tratou-se de associar uma causalidade, mostrando esse crescimento como um produto da reforma do sistema de pensões, mas não é assim. Junto com ele, a economia teve múltiplas transformações. É muito difícil dizer quais os fatores que causaram crescimento. A economia chilena se abriu, baixou tarifas, desenvolveu um mercado de capitais, produziu políticas públicas, fez uma estratégia de desenvolvimento florestal, desenvolvimento pesqueiro – produtos de indução por parte do Estado, não do mercado. Lamentavelmente, nos especializamos na exportação de recursos naturais, minérios, cobre, reflorestamento, pesca, mas não temos grandes valores agregados para a exportação.

Quando a crise da dívida terminou, muitos países estavam endividados, inclusive o Brasil, e o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional impuseram uma condicionalidade: nós lhes emprestamos dinheiro para saírem da crise da dívida, mas a condicionalidade é que vocês têm que criar um sistema semelhante ao do Chile para resolver seus problemas. Uruguai e a Argentina não fizeram como o Chile. O Brasil não fez nada. Peru e Colômbia fizeram um sistema paralelo, com ambos competindo. Alguns países da América Central e Caribe, como El Salvador e República Dominicana, fizeram o modelo igual ao do Chile e, hoje, têm uma dívida enorme com a previdência que não podem resolver. O México está em uma situação de incerteza e países da Europa implementaram o sistema misto e, agora, estão revertendo-o.

Como o Chile resolveu o custo da transição entre os modelos? No Brasil, estima-se que a economia com a Reforma da Previdência, estimada em um trilhão de reais na próxima década, seria usada para isso.

O sistema chileno conseguiu bancar o custo da transição porque estávamos em uma ditadura. Era um capitalismo autoritário, um capitalismo de Estado. Ele teve que cortar gastos em educação, em saúde, em habitação para ajustar o custo. Ninguém questionou porque, afinal, era uma ditadura. Assim, o Chile é o único país que pode, geração após geração, ano após ano, ir pagando o custo de uma transição por meio de um ajuste orçamentário sustentável. Mas isso em uma democracia não pode ser feito porque você não pode chegar lá simplesmente e cortar esses tipos de custos.

Minha visão do sistema brasileiro é de algo relativamente bem estruturada. O que acontece é que ele é muito generoso. Ele tem muito boas pensões para o tipo de financiamento que tem, mas também leva a sociedade em consideração. Há uma pensão rural, há uma pensão semicontributiva, existe outra contributiva. Então, há uma estrutura que é bem projetada e que deve ser organizada em vez de mudar para um sistema subtributivo. Não eliminem o componente solidário que vocês já possuem, mas ordene-o para que seja sustentável.

Se você olhar para o que está acontecendo na Europa, os sistemas não são de capitalização, mas de múltiplos pilares. Eles têm uma base de proteção social, depois um sistema solidário em que se contribui para um fundo, só então um sistema de capitalização individual complementar. Creio que, no Chile, fizemos a coisa errada, só o pilar da capitalização e nos falta desenvolver os outros. Vocês brasileiros já têm. Eu, pessoalmente, não destruiria esse sistema.

O Chile está rediscutindo seu sistema de aposentadoria por capitalização?

Acredito que a capitalização não é ruim. Estamos, agora, tentando aumentar a capitalização coletiva. Você tem na sociedade pessoas com diferentes exposições ao risco: risco de desemprego, demográfico, de doença, financeiro. Então tem que fazer um contrato social para que as pessoas possam mitigar esses riscos. Essa parte não concluímos em nossos sistema de previdência. Aqui, quando alcança 65 anos, sabe que poupança tem e, se não é suficiente, eles dizem que a culpa é sua, porque não tomou boas decisões, não poupou, não se empregou, não teve uma boa renda, tudo é culpa sua. Você tem esses quatro elementos que lhe dizem o que sistema precisa melhorar.

Primeiro: o sistema chileno não consegue resolver sua própria crise. Com uma contribuição dos trabalhadores de 10% do salário, um retorno de 5%, uma frequência de contribuições de 50% ao longo da vida ativa e a esperança de vida crescente, como hoje, não vai conseguir. Mesmo se você acha que o sistema funcionará, ele não dará um retorno como prometido.

Você teria que ajustar esses parâmetros. Considerando uma economia aberta como a do Chile, dizem que voltar a cobrar taxas dos empregadores para mudar o sistema tornará muito caro contratar mão de obra. Ou seja, você coloca pressão no mercado de trabalho quando quer mudar os parâmetros. A rentabilidade é dada pelo contexto internacional e os fundos de pensão internacionais estão convergindo para ganho de 5% real. A frequência das contribuições depende do mercado de trabalho, nem todo mundo tem um emprego público, estável.

Segundo: o sistema chileno não se adaptou ao mercado de trabalho chileno. Informalidade existe, precariedade existe, vulnerabilidade do emprego existe e essas pessoas não estão consideradas em um sistema de capitalização individual porque não têm emprego regular.

Terceiro: se você tivesse vindo alguns anos atrás, veria um milhão de pessoas que caminharam pela rua protestando que não querem mais esse sistema. Elas não sabiam o que queriam, mas não queriam mais esse sistema. Porque basicamente dizem que a única coisa que elas sabem é que temos que economizar e, no final, quando chegamos à aposentadoria, dizem-nos que nossas aposentadorias são ruins. Há um total desengajamento entre o trabalhador e o entendimento e administração do sistema.

Quarto: já há toda uma geração que passou pela crise da dívida, pelo mercado de trabalho, pagou o custo da transição, não conseguiu economizar o suficiente e, hoje, tem pensões ruins. Então, se você fizer um contrato social, você deve compensar essa geração com contribuições recolhidas hoje para pagar a ela uma pensão melhor. Ou seja, uma repartição com alguma poupança. Seria necessário discutir como seria a taxa de retorno, os impostos. Mas o país precisa compensar essas pessoas porque elas estão na pobreza hoje.

A conversão em capitalização aumentou o número de empregos?

Há estudos que mostram que, nesse período, o crescimento aumentou, o investimento aumentou, o emprego aumentou, mas muitas coisas concorreram para tanto. Não só o sistema mudou, não só o custo de contratação de mão de obra diminuiu, as tarifas também caíram, instituições foram criadas para desenvolver os mercados de capitais. Existem fundos de investimento para outras coisas que não são necessariamente fundos de pensão. Então, é muito difícil fazer uma causalidade entre as mudanças na previdência e o custo de contratação de trabalho.

Obviamente, a teoria diz que sim. Além disso, o sistema foi vendido dessa forma à sociedade, de que haveria mais renda porque os empregadores não precisariam pagar contribuições previdenciárias, então os ganhos do trabalhador seriam maiores. Mas é difícil provar isso. Há estudos econométricos que fizeram isso, mas eles são questionáveis ​​por causa das variáveis ​​que omitem, não contando como foi financiada a transição. Quando você coloca a variável da ditadura, a equação funciona.

Diante da experiência chilena, se tivesse que sugerir alguma reflexão a ser feita pelo Brasil neste momento em que se discute a reforma no sistema de aposentadorias, qual seria?

A dimensão fiscal não deveria ser o objetivo de uma Reforma da Previdência, nem o desenvolvimento da arrecadação. Esses são objetivos secundários. O objetivo é prevenir a pobreza na velhice e garantir renda àqueles que não podem.  Acredito que a desigualdade em países como o Chile e o Brasil e a vulnerabilidade do emprego é tão grande que se deve projetar um sistema com um nível mínimo de proteção social e praticamente deixar a poupança individual como complemento. Se não houver garantia de dignidade às pessoas na terceira idade, qualquer sistema de aposentadoria fracassará e as pessoas não o legitimarão.

O Brasil tem uma estrutura previdenciária boa. O que você tem que fazer é ordenar para que seja fiscalmente responsável. Mas se você avançar sistematicamente para o sistema de contas individuais, o que vai acontecer é que esses contratos de poupança individuais excluirão uma grande parte da população e o sistema de assistência social não poderá dar dignidade a todos.

Como é a participação dos sindicatos e da sociedade civil aqui no Chile a respeito das discussões sobre a necessidade de reformar novamente a previdência?

O Chile teve uma ditadura muito forte, drástica e dramática que aboliu os sindicatos nos anos 80. Recuperamos a democracia nos anos 90, mas não houve tempo suficiente para recuperar tudo. Era necessário retomar as instituições, a democracia, a economia, a política, o que que levou muito tempo. Os sindicatos estão apenas se consolidando.

Nós temos uma cultura individual no Chile, no sentido de que existe um mercado para seguro de saúde, um para educação, um mercado para pensões. Como resultado, hoje você é responsável pelo seu futuro. Houve uma mudança cultural muito poderosa que hoje em dia está se tentando reestruturar. O individualismo só favorece 15% da população, 85% não. Então, você tem que convencer os restantes 85% de que existe uma alternativa além do mercado.

 

** Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do UOL

Sobre o Autor

É jornalista e doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo. Cobriu conflitos armados em diversos países e violações aos direitos humanos em todos os estados brasileiros. Professor de Jornalismo na PUC-SP, foi pesquisador visitante do Departamento de Política da New School, em Nova York (2015-2016), e professor de Jornalismo na ECA-USP (2000-2002). É diretor da ONG Repórter Brasil, conselheiro do Fundo das Nações Unidas para Formas Contemporâneas de Escravidão e comissário da Liechtenstein Initiative - Comissão Global do Setor Financeiro contra a Escravidão Moderna e o Tráfico de Seres Humanos. É autor de "Pequenos Contos Para Começar o Dia" (2012), "O que Aprendi Sendo Xingado na Internet" (2016), entre outros.