Com Reforma da Previdência, mais ricos seguem rindo à toa, diz pesquisador

Rodrigo Maia, presidente da Câmara, e o secretário especial de Previdência e Trabalho, Rogério Marinho. Foto: Pedro Ladeira/Folhapress

"Se o objetivo era combater privilégios, por que não ter priorizado a Reforma Tributária, taxando a renda e o patrimônio das camadas mais ricas?" O questionamento é de Eduardo Fagnani, professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho.

"Para os formuladores da reforma, 'rico' é o trabalhador do Regime Geral que se aposenta por tempo de contribuição e 'pobre', o que se aposenta por idade. 'Rico' é o aposentado que ganha R$2.231,00 e pobre, o que ganha R$1.252,00", afirma. "Enquanto isso, os verdadeiros privilegiados estão rindo à toa. Eles têm mais de 70% da sua renda isenta de tributação e pagam alíquota efetiva de imposto de renda de apenas 6%."

Ele está lançando, nesta quarta (7), na Assembleia Legislativa de São Paulo, o livro "Previdência: o Debate Desonesto". Fagnani tem sido uma das vozes acadêmicas mais críticas à proposta de Reforma da Previdência – que teve seu texto principal aprovado, nesta madrugada, em segundo turno pela Câmara dos Deputados – com 370 votos a favor, 124 contra e a abstenção de Alexandre Frota (PSL-SP), da base do governo. Há destaques que devem ser votados, como a garantia de um piso de um salário mínimo a todas as viúvas e órfãos, o que pode mudar o texto. Na sequência, irá ao Senado Federal.

Para Eduardo Fagnani, até agora a reforma excluiu o que precisaria ser reformado. Cita, como exemplo, as previdências dos Estados, Distrito Federal e municípios, "onde estão as maiores distorções". E os militares, pois "a despeito das especificidades da carreira, as regras atuais desse segmento são generosas em relação aos demais trabalhadores." Diz que, enquanto isso, nos últimos 20 anos, "os agentes públicos federais civis foram objeto de três reformas constitucionais que, progressivamente, criaram regras mais rígidas".

"Restou, também, reformar o RGPS [a aposentadoria dos trabalhadores do setor privado] e o abono salarial e tentar reformar o BPC [assistência social paga a idosos em situação de miséria, cuja mudança não foi aprovada]. É execrável que se afirme que um sistema de proteção que paga benefícios próximos de R$1.300,00 apresentaria 'distorções gritantes' e 'privilégios inaceitáveis'."

A seguir, entrevista que ele concedeu ao blog.

Os defensores da proposta de Reforma da Previdência enviada ao Congresso Nacional pelo governo Jair Bolsonaro afirmam que ela vai atingir principalmente a parcela privilegiada da população. Quem vai perder proporcionalmente mais, ricos ou pobres? Aliás, quem a proposta considera como "rico" e como "pobre"?

Os defensores da reforma querem promover a igualdade entre desiguais, desprezando que a realidade socioeconômica de um trabalhador nordestino não é a mesma de um juiz do Supremo Tribunal Federal. O governo diz que a reforma busca maior equidade e justiça social. Entretanto, para os formuladores da reforma, "rico" é o trabalhador do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), que se aposenta por tempo de contribuição e "pobre", o que se aposenta por idade. Segundo o ministro da Economia, os "ricos" ganham quase o dobro do que ganham os "pobres" que "se aposentam mais tarde". Segundo a Exposição de Motivos da Proposta de Emenda Constitucional 06/2019, "rico" é o aposentado que ganha R$2.231,00 e pobre, o que ganha R$1.252,00.

Esse conceito de "riqueza" e "pobreza" talvez explique o fato de que, na proposta original do governo, antes das mudanças na Câmara dos Deputados, a maior parte da economia estimada em R$1,1 trilhão em dez anos recaía exatamente sobre o INSS urbano e rural (R$ 715 bilhões) e sobre o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o abono salarial (R$ 182 bilhões). Ao contrário da visão corrente acerca dos "privilegiados", os valores dos benefícios do RGPS e do BPC são relativamente baixos, próximos do valor do salário mínimo, uma renda básica contra a pobreza.

Enquanto isso, os verdadeiros privilegiados estão rindo à toa. Eles têm mais de 70% da sua renda isenta de tributação e pagam alíquota efetiva de imposto de renda de apenas 6% – enquanto que na OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, o clube dos países ricos], a alíquota média é de 40%. Observe-se, que, segundo a Pesquisa Desigualdade Mundial 2018, coordenada pelo economista francês Thomas Piketty, o Brasil tem a maior concentração de renda do mundo entre o 1% mais rico – os milionários brasileiros ficaram à frente dos milionários do Oriente Médio. Se o objetivo era combater privilégios, por que não ter priorizado a Reforma Tributária, taxando a renda e o patrimônio das camadas mais ricas?

No livro, você afirma que o problema não está nos servidores federais civis que ingressaram após 2012, quando passaram a valer as novas regras para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). A questão está, portanto, nos servidores que entraram em suas carreiras antes dessa data, nos militares e nos estaduais e municipais? Por que?

Até agora, a reforma excluiu o que, de fato, precisa ser reformado. Por exemplo, o texto exclui Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa medida é paradoxal, porque aí é onde estão as maiores distorções, posto que, em geral, os governantes resistem contra reformas, por causa dos custos políticos, num cenário no qual a cada dois anos ocorrem eleições (prefeituras e governos estaduais). Na maior parte dos casos, a integralidade (aposentadoria com o último salário) e a paridade (correções de benefícios equivalentes às dos salários da ativa) ainda são permitidas. Além disso, para o servidor estadual, que possui estabilidade no emprego, ainda vigoram idades mínimas inferiores às que são exigidas para o trabalhador do INSS (65 anos para homens e 60 para mulheres) desde 1998.

O texto principal da reforma também excluiu os militares. A despeito das especificidades da carreira, as regras atuais desse segmento são generosas em relação aos demais trabalhadores. Não se exige idade mínima, o tempo mínimo de serviço para aposentadoria é de 30 anos, a alíquota de contribuição é de 7,5%, esses servidores possuem paridade e integralidade em relação ao salário da ativa e as categorias de dependentes que podem receber pensão são mais amplas que as praticadas para os trabalhadores civis.

Restou reformar o que já foi reformado. A previdência dos servidores civis federais já foi ajustada pelas Emendas Constitucionais 20/1998, 42/2003 (que acabou com a integralidade e a paridade) e 70/2012 (que impõe o teto de benefício de R$5.839,45 para o servidor que ingressou na carreira partir de 2012).

Em outras palavras, nos últimos 20 anos, os agentes públicos federais civis foram objeto de três reformas constitucionais que, progressivamente, criaram regras mais rígidas. Com essas mudanças, a questão financeira de longo prazo desse segmento já foi ajustada, pois as despesas cairão de 1,26% do PIB (2018) para 0,32% do PIB (2060), segundo o Ministério da Economia. Isso ocorrerá em função do teto de aposentadoria para os novos ingressantes e da taxa de mortalidade dos servidores que começaram a trabalhar antes de 2012.

Restou, também, reformar o RGPS e o Abono Salarial e tentar reformar o BPC.É execrável que se afirme que um sistema de proteção que paga benefícios próximos de R$1.300,00 apresentaria "distorções gritantes" e "privilégios inaceitáveis".

Seu livro dedicou dois capítulos ao que chamou de "falácias" e "mitos" da Reforma da Previdência. Poderia citar os que considera mais graves e o porquê?

Desde 1989, os críticos da cidadania social assegurada pela Constituição de 1988 desenvolvem campanha ideológica para demonizar a Previdência e a Seguridade Social. Essa marcha contempla falsidades tais como: "a previdência é o maior item de gasto público"; os gastos com o RGPS "são elevados na comparação internacional"; "sem a reforma da previdência não sobrarão recursos para a saúde, assistência social e educação"; "o Brasil é um dos poucos países do mundo que não exige idade mínima para a aposentadoria", entre outras.

Há ainda a ideia de que no RGPS "a aposentadoria é precoce" e que as regras "são generosas". Sobre esse último mito, observe-se que, desde 1998, no caso do RGPS, o Brasil passou a exigir idade mínima de 65/60 anos, superior à praticada à época por diversos países desenvolvidos. A idade mínima de 65 anos não era adotada sequer em países como a Bélgica, Canadá, Espanha, França e Portugal (60 anos) e os Estados Unidos (62 anos), por exemplo. E equivalia ao parâmetro seguido na Suécia, Alemanha, Finlândia e Áustria (65 anos).

A própria Organização Mundial de Saúde faz uma distinção, ao definir a população idosa, entre países desenvolvidos (acima de 65 anos) e países em desenvolvimento (acima de 60 anos).

Estudos comparativos internacionais estimam que, no caso dos homens, somente em 2040 todos os países da União Europeia deverão ter idade legal de aposentadoria de 65 anos ou mais. Nos países subdesenvolvidos, em 2014, a idade mínima menor que 60 anos (mulheres) era praticada em 37% dos países da África, 66% dos países da Ásia, em 55% dos países da Oceania e em 19% dos países da América Latina e Caribe.

Em vários momentos, você reclama da falta de números confiáveis para o desenvolvimento das projeções e, consequentemente, da proposta de reforma, colocando em cheque o trabalho feito pela equipe econômica. Mas se os números estivessem realmente errados ou distorcidos, isso não seria percebido pela sociedade? 

A sociedade não é obrigada a entender de projeções atuariais de longo prazo. Num país sério, a autoridade econômica não faz afirmações que ludibriam e atemorizam os cidadãos. Aqui, desprezam a Constituição da República quando afirmam que o RGPS tem "déficit" e aterrorizam a população dizendo que esse suposto "déficit" será explosivo.

Estudos coordenados por Denise Gentil e Claudio Puty demonstram que o governo não dispõe de modelo atuarial adequado para projetar a "explosão" do "déficit" da Previdência em 2060. Em 2019, o secretário de Previdência, Leonardo Rolim, afirmou que, no caso do RGPS, o governo nunca teve esse tipo de informação. "Isso nunca foi feito. E ninguém nunca abriu os dados como a gente está abrindo, para dar transparência." O secretário garantiu que o governo vai fazer uma avaliação no futuro próximo. "Estamos criando um observatório. Vamos chamar a sociedade civil para ajudar a construir um modelo atuarial", afirmou. Da perspectiva democrática é muito preocupante que essa draconiana proposta de reforma seja justificada por projeções sem base científica.

Também falando de números, você questiona que o Brasil esteja na beira do abismo no que diz respeito aos recursos para as aposentadorias. Diz que o governo usa recursos que deveriam ser do sistema de Seguridade Social em outras ações. O governo tem rebatido esse argumento, dizendo que o sistema é deficitário. Para o cidadão comum, fica parecendo uma guerra de narrativas em que os dois lados usam referenciais diferentes, não?

A minha opinião pouco importa. Tampouco a visão dos críticos da Previdência e da Seguridade Social. O que importa é o que está escrito na Constituição da República. A "guerra de narrativas" não existiria se os críticos não desprezassem o texto constitucional. Se houvesse debate técnico qualificado, a sociedade teria chance de saber que o "déficit" da Previdência é um desprezo à Constituição da República por não contabilizar as receitas advindas da contribuição do governo, uma das peças do clássico sistema de financiamento tripartite introduzido na Alemanha no século 19 e no Brasil na década de 1930.

A constitucionalização do modelo tripartite para financiar a Seguridade Social (RGPS, Assistência Social, Saúde e Seguro-desemprego), realizada em 1988,deu-se, porque, na ditadura militar, na etapa do "milagre" econômico, o governo deixava de integralizar a sua parte. É neste cenário e que os constituintes de 1988, constitucionalizaram o modelo tripartite, instituindo o Orçamento da Seguridade Social, composto de três contribuições: do governo, do empregador e do trabalhador. Além disso, para que o governo contribuísse com a sua parte, criaram duas fontes de receita que não existiam. A primeira tem o autoexplicativo nome de Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). A segunda denomina-se Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Além disso, os constituintes determinaram que parte das receitas do PIS-Pasep fosse direcionada para o financiamento do Programa Seguro-desemprego.

Estudos mostram que a Seguridade Social foi superavitária até 2015, mesmo com a crescente subtração das suas receitas pela incidência da Desvinculação das Receitas da União (DRU) e pelas desonerações tributárias concedidas pela área econômica do governo sobre as suas principais fontes de financiamento. Se a Previdência é parte da Seguridade Social e se o Orçamento da Seguridade Social foi superavitário até 2015, nesse caso de onde viria o suposto "déficit"? Ele vem de não se contabilizarem como receita previdenciária as contribuições que são dever do Estado. Desde 1989, só são consideradas no orçamento da Previdência as contribuições dos trabalhadores e dos empregadores.

Esse mesmo desprezo à Constituição da República passou a contar com um novo componente a partir de 2016. Através de procedimento contábil criativo, a área econômica passou a incluir na Seguridade Social, os gastos e as receitas da previdência do servidor público federal civil e militar. O desprezo à Constituição é flagrante, dado que o texto de 1988 trata de modo separado cada um desses três regimes previdenciários. É apenas o RGPS que integra a Seguridade Social que é parte da "Ordem Social".

O professor e economista da Unicamp, Eduardo Fagnani. Foto: Guilherme Santos/Sul21

A pirâmide etária do Brasil mudou e o país está envelhecendo, ou seja, vai diminuir o número de pessoas a contribuir com a aposentadoria dos mais velhos – que aumentam de número a cada ano com o crescimento da expectativa de vida. Mas você trata a questão demográfica como uma "bomba-relógio de ficção". Por quê?

É fato que a população está envelhecendo e que o maior número de idosos pressionará as contas da Previdência. Mas isso não implica aceitar o fatalismo demográfico e a ideia de que "não há alternativas". Democracias desenvolvidas enfrentaram e superaram essa questão no século passado sem destruir o sistema de proteção social. Não temos condições de pensar alternativas para problemas que acontecerão daqui a 40 anos? Para que serve o Ministério de Planejamento? Para que serve o IPEA [o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada]?

Essa posição alarmista fundamenta-se no indicador "razão de dependência de idosos", segundo o qual, com o envelhecimento, haverá menor proporção de trabalhadores contribuintes ativos para maior número de aposentados que não contribuem. Entretanto, esse indicador apresenta limites. Em primeiro lugar, o financiamento da Previdência não depende unicamente da contribuição do trabalhador ativo. Como mencionei antes, inspirando-se na experiência internacional, a Constituição de 1988 estabelece que a Seguridade Social, que contempla a Previdência Social, é financiada pelo modelo tripartite, segundo o qual trabalhadores, empregadores e Estado são igualmente responsáveis pelo provimento de recursos para essas políticas de proteção social.

Em segundo lugar não é razoável pensar 2060 como se pensava em 1960. A Quarta Revolução Industrial tende a provocar a corrosão da base salarial e a perpetuar o desemprego estrutural. No século 21, o desafio de financiar a Previdência requer que os impostos deixem de incidir sobre a base salarial e passem a atingir a renda, o lucro e o patrimônio. Muitos países desenvolvidos fizeram essa transição ainda em meados do século passado. Assim, uma das alternativas para desarmar a suposta "bomba demográfica" passa pela Reforma Tributária, dado que a tributação brasileira é extremamente regressiva, porque incide sobre o consumo, não sobre a renda e a propriedade das classes abastadas.

Em terceiro lugar, o que importa é a população em idade ativa (15 a 64 anos), que em 2060 será superior à verificada em 1978. A principal relação a ser considerada quando se analisa o envelhecimento populacional é aquela entre pessoas trabalhando e não trabalhando. Atualmente mais de 28 milhões de trabalhadores adultos não trabalham e não estudam e, portanto, embora em idade ativa, estão fora da "força de trabalho" e já não contribuem para a Previdência. Outros 13 milhões estão desempregados e cerca de 35 milhões trabalham sem carteira ou têm algum vínculo precário. O problema não está na demografia, mas no fato de o Brasil não ter ainda modelo econômico compatível com as necessidades do seu próprio desenvolvimento.

Em quarto lugar, diversos países produtores de petróleo instituíram o Fundo Soberano incidente sobre as receitas de Petróleo e Gás que, capitalizados ao longo dos anos, passaram a financiar as políticas governamentais, inclusive políticas de Saúde e de Previdência Social, cujos gastos foram pressionados pela transição demográfica. A experiência da Noruega é exemplar, tendo, inclusive inspirado a constituição do Fundo Soberano do Brasil, criado em 2009 e extinto em 2016.

Em quinto lugar, há a possibilidade de se fazer políticas públicas que incentivem os trabalhadores com mais de 65 anos a permanecem na atividade laboral. Portugal, por exemplo, faz esse incentivo pela redução do valor da contribuição previdenciária. Há a possibilidade extrema de se fazer com que os trabalhadores inativos continuem contribuindo para a Previdência. No caso do RPPS dos servidores federais essa prática já é exercida no Brasil desde a promulgação da Emenda Constitucional 41/2003.

Qual seria, então, uma alternativa sustentável à proposta que está tramitando para a Previdência? 

Como já disse, a reforma não será feita onde ela é necessária. Estão fora dela os Estados e Municípios, os militares. Restou reformar, então, o que tem sido objeto de repetidas reformas nas últimas décadas. É o caso dos servidores federais civis. Também é o caso do RGPS, que pode requerer ajustes pontuais, mas, definitivamente, não requer reforma estrutural.

No caso do RGPS, os aportes técnicos fornecidos por dezenas de especialistas serviram de subsídio para ação parlamentar. Embora minoritária, a bancada oposicionista foi intransigente na defesa dos interesses da sociedade. Os parlamentares abortaram as medidas mais excludentes que ameaçavam a proteção previdenciária da população mais vulnerável.

Mas a "redução de danos" foi vitória limitada da sociedade, pois o núcleo excludente permanece intacto. É particularmente grave a manutenção dos dispositivos que dissolvem o modelo de sociedade pactuado em 1988. A capitalização foi adiada. Mas a transição para o assistencialismo, embora atenuada, continua sendo uma ameaça.

O Brasil é o país mais desigual do mundo, segundo o critério utilizado por Piketty. A destruição da Seguridade Social vai ampliar ainda mais a desigualdade social, dado que ela é o principal mecanismo de proteção social e de correção das assimetrias de renda existente no país. Estudos da CEPAL [Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe] sobre a incidência da política fiscal na distribuição da renda na América Latina revelam que, no Brasil, o maior impacto na redução da desigualdade da renda é proporcionado pelas transferências monetárias e os gastos com a Seguridade Social (Saúde, Previdência e Assistência Social), seguido pela educação.

Além de extremamente desigual, o Brasil é extremamente heterogêneo. Em 2011, dos 5.565 municípios brasileiros, apenas 0,8% tinham IDH semelhante ao das nações da OCDE (muito alto) e 34% tinham IDH próximo da média nacional (alto). Os demais tinham IDH "médio" (40% do total), semelhante ao verificado em Botsuana; "baixo" (24,6%), padrão verificado no Congo; e "muito baixo" (0,5%), algo próximo do Senegal.

Uma reforma viável para o Brasil não pode ignorar esse quadro. Tampouco pode desconsiderar a dramática realidade do mercado de trabalho brasileiro, que tende a se agravar, por conta da Reforma Trabalhista, do avanço do processo de "uberização" das relações de trabalho e da Quarta Revolução Industrial, em curso.

Também não pode impor regras de acesso à aposentadoria equivalentes às que são praticadas em países desenvolvidos, o que é execrável, pois há um abismo a separar o contexto histórico e as condições de vida daquelas nações e o contexto histórico e condições de vida vigentes no Brasil – sociedade com longo passado escravagista, de industrialização tardia, com incipiente experiência democrática e mercado de trabalho desestruturado e desigual.